La socióloga encabeza un equipo de investigadores que analiza desde hace casi 20 años las relaciones entre elite política y elite económica en nuestro país. En la actualidad lleva adelante un estudio acerca de la conformación de clase del gobierno de Cambiemos.
12 de abril de 2017
Desde el 10 de diciembre de 2015, tres de cada diez funcionarios que integran el gabinete nacional provienen del sector privado y en su mayoría alguna vez ocuparon un puesto de alta o medio/alta gerencia en el sector privado. La presencia de ex-CEO y gerentes alcanza en la Jefatura de Gabinete al 70%; al 60% en la Secretaría de la Presidencia; y a la mitad en el Ministerio de Energía. El 22% de estos funcionarios ostenta una trayectoria exclusiva en el sector privado y un 24% ocupaba un cargo en el sector privado al momento de ser convocados a formar parte del gobierno. Estos porcentajes llamativos son solo algunos de los develados en el informe del Observatorio de las Elites Argentinas perteneciente al Instituto del Altos Estudios Sociales (Idaes) de la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), coordinado por la doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires y socióloga Ana Castellani, junto con Paula Canelo y Mariana Heredia, un equipo de 18 investigadores y becarios del CONICET y 16 asistentes de investigación. El trabajo se realizó sobre la base de las biografías –datos públicos– de 364 funcionarios que integran las cúpulas ministeriales y el directorio del Banco Central de la República Argentina. Castellani analiza en esta entrevista las características propias del Gabinete nacional de la alianza Cambiemos y las relaciones entre la elite política y la económica que por primera vez llevó a la presidencia de la Nación a un representante de un grupo económico local.
–¿El informe del Observatorio es una radiografía de la cúpula del gobierno macrista?
–Veníamos trabajando con un equipo grande los distintos puentes tendidos entre las elites económicas y políticas. Porque las elites políticas en la Argentina son mucho más plebeyas que en otros países de América Latina. No hay una correspondencia unívoca entre elite política y elite económica, entre clases altas y elite política como sí hay en Perú, en Colombia, en Chile, en Brasil (un poco menos), en Venezuela (antes del chavismo), en Bolivia. La Argentina en ese sentido era muy particular. La elite política, en términos de composición social, tenía cierta autonomía de la económica, y además nuestra elite económica, por las características del modelo sustitutivo, en su momento había incorporado capas que no eran de los grandes apellidos, ni de las familias patricias, ni de las oligarquías del período 1880-1930, sino que eran capitalistas locales.
–Pero las elites económicas habían estado presentes en distintos gobiernos.
–Sí, claro, estas elites económicas habían circulado ocasionalmente por el Estado, especialmente durante las dictaduras y los años 90, en períodos de reforma estructural, pero siempre lo habían hecho en puestos de menor visibilidad. Eran ministros en algunos casos, pero muy pocos. La mayoría eran cargos más bajos en el escalafón del Estado, por poco tiempo y claramente centrados en la gestión económica, no en la política. El área económica quedaba, por un lado, en manos de técnicos y, por otro, de empresarios o de dirigentes de corporaciones empresarias o de directivos de empresas. Este era un fenómeno que ya habíamos detectado, el de circulación bastante fluida de miembros de la elite económica sobre el sector público, especialmente en puestos tecnocráticos más que en los electivos. Es decir, las apuestas por la cuestión más de política electiva eran reducidas hasta el macrismo, cuando se pone a un hombre que venía de la elite económica como Mauricio Macri, un directivo de un gran grupo económico del país, que inicia una carrera política con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, con pretensiones nacionales desde 2014 y que efectivamente llega al poder en 2015. Y esto para nosotros era claramente –por venir estudiándolo desde hace mucho tiempo– algo inédito y teníamos la idea de que ahí había que observar mientras sucedían las cosas, porque era una articulación diferente entre elites económicas y elites políticas.
–Hubo otros intentos de analizar a la fuerza política liderada por Mauricio Macri.
–Sí, hubo trabajos que hicieron eje en pensar qué características tiene este partido nuevo surgido al calor de la crisis de 2001-2002, por fuera de los partidos tradicionales, pero incorporando gente de esos partidos en sus filas, nutriéndose también del empresariado, porque ya se había detectado que los había reclutado en el gobierno de la Ciudad, como a Andrés Ibarra o Guillermo Dietrich. La idea era ver qué pasaba una vez que llegaban al poder nacional.
–¿Y qué pasa?
–Se abren dos problemas, a nuestro juicio muy interesantes. Uno tiene que ver con cómo constituye gobierno a nivel nacional un partido con estas características donde la elite económica tiene un peso y se juega por incorporarse a la función pública de forma mucho más masiva que antaño. Entonces ahí los datos del informe del Observatorio son contundentes: hay un tercio de funcionarios que vienen de ocupar puestos de jerarquía en el sector privado, en grandes empresas, estudios o consultoras, y esas personas desbordan el área económica. Están en cada uno de los ministerios; al menos hay uno de ellos en todos los ministerios y hay algunos que están colonizados, como Jefatura de Gabinete y especialmente Energía y Minería. Agroindustria y Producción son ministerios donde hay muchos dirigentes de corporaciones empresarias, que no es exactamente lo mismo, pero forman parte de esta elite económica. 114 de 364 funcionarios, de los cuales 60 venían de ocupar un alto puesto inmediatamente antes de asumir en la función pública. Es decir, hay 60 Aranguren en el Gabinete. ¿Cómo se articula eso?, ¿con qué justificativo se los incorpora?, ¿cuáles son los problemas que esto puede acarrear? Y aquí viene la cuestión de la «puerta giratoria» –el flujo de personas que ocupan altos cargos en el sector público y privado–, que en realidad es un tema que se entronca más con la legislación y con el debate político en la Legislatura por la necesidad de regular este tránsito del sector privado al público y del público al privado, porque ahí aparecen los conflictos de intereses y de captura de la decisión pública.
–Sin embargo, parece que la mayoría de la gente no ve en estos nombramientos ninguna problemática.
–La mayoría de la gente piensa: si son buenos en la gestión de empresas, ¿por qué no van a ser buenos en la función pública? Además, si los políticos se roban todo, ¿por qué no probar con estos que son ricos y no necesitan robar? Entonces por eso creemos que hay que ir trabajando la descripción: quiénes son, donde están, qué significa, cómo se desempeñan en la gestión, cómo discutir los argumentos, advirtiendo sobre los riesgos que genera este tipo de perfil, una discusión más política, que en este caso pudimos entroncar porque existe un proyecto en la Cámara de Diputados –que presentaron un conjunto de diputados con Guillermo Carmona a la cabeza– que intenta regular la «puerta giratoria».
–¿Esa es una problemática que afecta solo a nuestro país?
–La «puerta giratoria», que siempre existió como un problema de investigación para las ciencias sociales y políticas, es hoy un tema para algunos organismos internacionales, como la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) o para algunas fundaciones clave en la lucha anticorrupción, como Transparencia Internacional, porque lo que desnudó la crisis de 2008 es una connivencia importante entre estos Ceo-funcionarios. Esa circulación tan fluida mostró que los que tenían que regular no regularon correctamente y que cuando salieron del sector público pasaron a ocupar inmediatamente puestos en esos sectores que debían regular. Todo ese tipo de circunstancias implicó la publicación en 2009 de un extenso documento por parte de la OCDE con recomendaciones exhaustivas de medidas para tomar. Aclaro que la OCDE no es un organismo ideológicamente de izquierda, sino que está integrado por los países desarrollados.
–¿Cuáles son esas recomendaciones?
–Por ejemplo, cómo regular el tránsito por la función pública –que implican períodos de enfriamiento (previos y posteriores) a la entrada y salida del cargo público–; códigos muy estrictos para regular y reglamentar cómo se ejerce la función pública, para evitar todo lo referente a conflicto de intereses, dádivas y cualquier tipo de colusión público-privada; y establecer organismos de control específicos, descentralizados, que no dependan del Poder Ejecutivo, que hagan ese seguimiento y que a la vez tengan capacidad de sancionar el mal comportamiento.
–¿En nuestro país existen estos organismos descentralizados?
–Nosotros tenemos hoy todo muy diluido porque la ley de Ética Pública, que se modificó en 2001, levantó la barrera que estaba establecida en la ley de 1999: la prohibición a quien ejerciese un cargo público de actuar en el ámbito privado (en cargos importantes) un año antes y un año después de la función pública. Bueno, esto se modificó en 2001 con los mismos argumentos que se esgrimen hoy para incorporar a la función pública a este perfil de funcionarios, porque lo que se dice es: «No vamos a poner restricciones para que al Estado entren los mejores», asumiendo que lo mejor siempre está fuera del Estado y no dentro del Estado. Después lo que tenemos para regular el comportamiento de los funcionarios son los artículos 24 y 25 de la ley de Ministerios, que hablan sobre incompatibilidades, cuándo se tienen que excusar o no, cuando existe algún conflicto de intereses. Y la Oficina Anticorrupción, pero bueno, ya sabemos cómo está funcionando. Después está la Sindicatura General de la Nación (Sigen) y la Auditoría General de la Nación (AGN), pero sus informes no son vinculantes. El entramado de regulación del tránsito por la función pública para todos los funcionarios es muy débil, pero ahora se genera el problema de que el riesgo de captura de la decisión estatal y conflictos de intereses es mucho más alto por el perfil de estos funcionarios.
–¿Su grupo de trabajo estudia también los puentes tendidos entre la elite política y la económica?
–Así es, son dos cuestiones distintas: una, ¿quiénes ocupan el entramado estatal? Eso es lo que analizamos con el informe sobre el Gabinete y ahí mostramos una presencia mayor de la elite económica en la gestión pública, un hecho novedoso en la Argentina y que acarrea una serie de riesgos ante los cuales debemos estar atentos para que no se incrementen. Y otra cosa es cómo es la relación entre esta clase dirigente –que en parte viene de transitar por el mundo empresarial, por la elite económica– y la clase dominante en el sentido más tradicional del término: aquellos que controlan los resortes de la acumulación de capital en el país y que no están todos dentro del Estado, no hay una correspondencia unívoca. Y ahí lo que vimos en el primer año de este gobierno es que el diagnóstico que hizo esta elite dirigente en términos políticos, de incentivar la inversión, de reemplazar consumo por inversión generando señales de confianza para propiciar esas inversiones, dando una serie de beneficios para incrementar la rentabilidad del capital, no ha redundado en una mejora de capital en todos los sectores como se suponía.
–En esa elite económica hay distintas fracciones que luchan por la hegemonía.
–Ellos acordaron desde 2008 hasta 2015 una estrategia que se fue construyendo de a poco, desde el conflicto con el campo hasta el triunfo de Mauricio Macri, para que el kirchnerismo en su versión más radicalizada, que para ellos fue la versión Axel Kicillof o el segundo mandato de Cristina Fernández, no vuelva nunca más. Les quedó claro que tenían que hacer una estrategia y en 2013 formaron el Foro de la Convergencia Empresaria, en busca de articular políticamente a una clase dominante que en la Argentina está muy fragmentada, con intereses que muchas veces colisionan entre sí. Ahí tuvieron un objetivo común. Ahora, una vez que ese objetivo común se cumple, que se desregulan los mercados, que se generan las condiciones, que se quitan algunas trabas, aparecen otra vez todas las divergencias que estaban en torno al tipo de cambio, porque a un sector le conviene uno y a otro, otro. Todos acuerdan en que está bueno que se les deje llevar los dólares afuera, pero después unos quieren que les protejas la industria de la importación china, otros quieren que abras Vaca Muerta porque venden caños, otros quieren obra pública porque son constructoras y otros quieren que les protejas el sector o le des un subsidio especial… Ahí empiezan las pujas al interior, que ya están. Y además no hay que olvidar la desconfianza de que esto se pueda gestionar y que efectivamente se animen a hacer las reformas que están pendientes. La única que los aglutina a todos hoy es la reforma laboral, ir a una baja del salario real en la Argentina.
–¿Van a extender estos informes, por ejemplo, a los gobiernos provinciales?
–Este informe fue un primer paso. Ahora vamos a sacar trabajos por cada ministerio, y para este año nuestra idea es trabajar en dos direcciones complementarias. Un equipo va a trabajar en la aplicación de las políticas concretas, como para ir observando en algunos ministerios que identificamos como muy riesgosos, por ejemplo, en Energía y Minería, monitorear el tema de las políticas públicas que se van haciendo, las decisiones que se van tomando y cómo impacta esto en términos de conflictos de intereses o no. Y extender este tipo de análisis a otros gabinetes provinciales. Por ejemplo, hay un equipo en Córdoba que lo quiere hacer, otro en Santa Fe y otro en Chaco. Y nosotros queremos hacerlo en la provincia de Buenos Aires.
